城投轉型發(fā)展的方向、路徑和風(fēng)險分析
伴隨著(zhù)新型城鎮化建設的不斷深入，人們對城市各項功能和服務(wù)的需求將越來(lái)越多，城市運營(yíng)的內涵也在不斷擴大。作為順應新型城鎮化建設需求而誕生城市運營(yíng)商，也面臨著(zhù)巨大的發(fā)展空間。各地城投公司應緊抓時(shí)機，結合自身能力與資源優(yōu)勢出發(fā)，在不同層次的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、有重點(diǎn)地開(kāi)展城市運營(yíng)工作，在核心業(yè)務(wù)的基礎上不斷向相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域延伸拓展，為企業(yè)市場(chǎng)化轉型、增強“造血”能力源源不斷地注入動(dòng)力。
1994年中央政府推行財稅制度改革后，造成了地方政府的財權和事權的嚴重不匹配。同時(shí)受1995年施行的《中華人民共和國預算法》限制，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為加快地方經(jīng)濟發(fā)展，開(kāi)展大量的城市基礎設施和市政公用事業(yè)建設，各級地方政府有著(zhù)強烈的融資動(dòng)機以解決大規模的城建資金缺口問(wèn)題。作為特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物，從1994年至2013年的近二十年時(shí)間里，地方政府投融資平臺作為地方政府性債務(wù)融資的主渠道，為我國城市發(fā)展及城鎮化建設發(fā)揮了巨大作用。
1994年中央政府推行財稅制度改革后，造成了地方政府的財權和事權的嚴重不匹配。同時(shí)受1995年施行的《中華人民共和國預算法》限制，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為加快地方經(jīng)濟發(fā)展，開(kāi)展大量的城市基礎設施和市政公用事業(yè)建設，各級地方政府有著(zhù)強烈的融資動(dòng)機以解決大規模的城建資金缺口問(wèn)題。作為特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物，從1994年至2013年的近二十年時(shí)間里，地方政府投融資平臺作為地方政府性債務(wù)融資的主渠道，為我國城市發(fā)展及城鎮化建設發(fā)揮了巨大作用。
一、轉型發(fā)展的動(dòng)因
(一) 政策變動(dòng)倒逼平臺轉型
隨著(zhù)地方投融資平臺的快速發(fā)展，政府部門(mén)日益認識到加強監管的重要性。為此從2010年開(kāi)始，國務(wù)院、銀監會(huì )、財政部等相繼出臺多個(gè)重要文件，以此規范地方政府投融資平臺的運作管理。
2014年國辦發(fā)43號文發(fā)布及新預算法的實(shí)施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺作為主要城建融資渠道的傳統城建投融資體制的終結。43號中明確提出建立規范的地方政府舉債融資機制，賦予地方政府適度舉債權限，剝離地方政府投融資平臺政府融資職能。各地政府城建投融資平臺的融資和生存壓力明顯加大，轉型發(fā)展迫在眉睫。平臺公司轉型，即是政策不利變動(dòng)的改革倒逼，也是在國有資產(chǎn)改革背景下平臺朝著(zhù)市場(chǎng)化、可持續發(fā)展的自我救贖。
(二) 城市發(fā)展需要平臺轉型
國發(fā)43號文件出臺至今，地方政府、投融資平臺本身以及相關(guān)金融機構等對平臺公司的發(fā)展前途和命運的關(guān)注熱度不減。就實(shí)際情況來(lái)看，由于政策的滯后效應，以及現實(shí)中諸如國家固定資產(chǎn)投資下降等不利因素的影響，政府投融資平臺在短期內完全剝離政府融資職能的可能性很小，因此，平臺公司在很長(cháng)一段時(shí)間內將仍然是一個(gè)區域推進(jìn)城市發(fā)展和城鎮化水平的重要載體。無(wú)論轉型前后，還是轉型過(guò)程中，也不論不同階段采取何種投融資模式，平臺公司的投融資職能都始終存在且為當地政府的城建和經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。因此，各級地方政府都應該對平臺公司的發(fā)展和轉型給予高度的重視和大力的支持。
目前來(lái)看，政府投融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離，平臺公司本身的傳統融資難以得以延續發(fā)展。隨著(zhù)我國城鎮化率的提升和城市基礎設施建設的不斷完善，城市發(fā)展階段已經(jīng)由重建設向重運營(yíng)轉變，城市運營(yíng)、城市管理是未來(lái)平臺公司發(fā)展的重大機遇和挑戰，政府投融資平臺傳統職能中的城市運營(yíng)和國資管理的職能會(huì )不斷加強，平臺公司的轉型發(fā)展過(guò)程亦要往這個(gè)方向傾斜。
（三） 公司生存發(fā)展需要平臺轉型
過(guò)去一度的重建設輕運營(yíng)、重融資輕管理的運作模式導致政府投融資平臺缺乏自身現金流創(chuàng )造機制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和資源支持的減少，要求政府投融資平臺必須進(jìn)行內部體制機制的變革和市場(chǎng)化轉型?，F金流是企業(yè)的生命線(xiàn)，尤其是對亟需實(shí)現市場(chǎng)化轉型的平臺公司而言。打造現金流，尋找贏(yíng)利點(diǎn)，為企業(yè)的生存和發(fā)展而戰，平臺公司轉型勢在必行。
二、轉型發(fā)展方向
定位：城市綜合運營(yíng)解決方案提供商
職能：結合當地新型城鎮化發(fā)展的需要，城投作為地方政府城市基礎設施和市政公用事業(yè)投資建設重要的主體，其要任務(wù)是推動(dòng)城市建設發(fā)展。在繼續做好政府投融資、建設等公益性及準公益性職能的同時(shí)，結合地區資源稟賦，拓展經(jīng)營(yíng)城市職能，打造現金流業(yè)務(wù)板塊。同時(shí)提升國有資產(chǎn)的管理水平，實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值。實(shí)現由過(guò)去的“融資導向”向“經(jīng)營(yíng)導向”的轉變，由傳統的“資產(chǎn)做大導向”向“價(jià)值提升導向”的轉變。
（一）轉型的四個(gè)方向
（1）市場(chǎng)化
逐漸厘清政府與平臺公司之間的關(guān)系，從政府控制型轉變?yōu)槭袌?chǎng)運作型。政府必須減少對平臺公司投資行為的干預，自主投資運營(yíng)決策權要逐步放開(kāi)。作為市場(chǎng)化的運作主體，自主經(jīng)營(yíng)，自負盈虧。融資、運營(yíng)、內部管理等一切行為遵循市場(chǎng)化的運行規則。
（2）實(shí)體化
逐步擺脫以為了融資進(jìn)行的并表式的管理，對于公司的各業(yè)務(wù)板塊、子公司和資產(chǎn)，要真正做到“管人、管事、管資產(chǎn)”。根據城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃和市場(chǎng)需求，通過(guò)國有股權的投資管理，或者通過(guò)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)建立、運營(yíng)管理能力的提升等，參與重大產(chǎn)業(yè)項目投資，培育新的利潤增長(cháng)點(diǎn)，逐步做實(shí)平臺公司，提高平臺公司經(jīng)營(yíng)效益。
（3）規范化
建立現代企業(yè)制度。對公司組織架構、人員管理、薪酬考核等體系進(jìn)行規范和完善，實(shí)現平臺公司的管理運作規范化。
（4）多元化
積極發(fā)展業(yè)務(wù)多元化，由原有的代建業(yè)務(wù)、水務(wù)業(yè)務(wù)等往投資業(yè)務(wù)、金融業(yè)務(wù)、旅游業(yè)務(wù)等多元化發(fā)展；拓展區域的多元化，打造具有核心競爭力的優(yōu)勢業(yè)務(wù)板塊，未來(lái)進(jìn)行跨區域發(fā)展；嘗試資本的多元化，考慮在子公司層面，開(kāi)展混合所有制，引入多元資本合作。
三、轉型發(fā)展的路徑
（一）業(yè)務(wù)轉型路徑選擇
業(yè)務(wù)轉型是城投轉型發(fā)展的重中之重。業(yè)務(wù)轉型方向必須與公司總體轉型方向相一致，并在未來(lái)的發(fā)展中支撐總體轉型目標的實(shí)現。通過(guò)對內外部環(huán)境分析以及公司總體轉型思路的確立，業(yè)務(wù)轉型路徑選擇如下：
（1）按照“市場(chǎng)化運作、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營(yíng)”的指導思想，通過(guò)大力整合和經(jīng)營(yíng)現有業(yè)務(wù)、積極探索和涉足其他優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)等手段，利用現有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢并充分結合城市資源稟賦等因素，構建基建、環(huán)保、水務(wù)、地產(chǎn)置業(yè)、城市資源運營(yíng)、旅游養老、片區開(kāi)發(fā)、金融擔保、能源投資等多業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展，凸顯城市產(chǎn)業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展模式。
（2）按照重點(diǎn)發(fā)展、大力培育、維持現狀和剝離退出“四個(gè)層次”進(jìn)行業(yè)務(wù)區分，針對不同業(yè)務(wù)板塊構建高效的商業(yè)模式和科學(xué)的運營(yíng)模式，逐步打造各產(chǎn)業(yè)板塊的核心競爭能力。
（3）確立“城鄉一體化”戰略思維，有意識的把基建、環(huán)保、水務(wù)、地產(chǎn)置業(yè)等核心業(yè)務(wù)進(jìn)行適時(shí)的區域外的擴張，力爭實(shí)現省域內的跨區域發(fā)展。
（4）引入戰略投資者，推行混合所有制，進(jìn)行市場(chǎng)化運作。諸如基建和地產(chǎn)置業(yè)等業(yè)務(wù)板塊，可考慮選擇與之業(yè)務(wù)相關(guān)度強、資本力量和技術(shù)條件雄厚的民企與之開(kāi)展多種形式的合作，逐步提升在城市基建和地產(chǎn)置業(yè)等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)能力。
（5）將公益性和盈利性項目區別經(jīng)營(yíng)，以市場(chǎng)的思路經(jīng)營(yíng)管理，從股權比例、激勵機制等方面做出市場(chǎng)化的安排，整合優(yōu)勢資源在盈利性業(yè)務(wù)上發(fā)力。鑒于公益性項目給公司帶來(lái)的財務(wù)負擔，城投公司應逐步轉變公益性項目的運作模式，加快由公益性向盈利性的轉型，由行政指令性向市場(chǎng)導向性的轉變。
（6） 順應當前國家大力推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作方面的形勢，應將積極參與PPP和企業(yè)自身的轉型發(fā)展二者緊密的結合起來(lái)，實(shí)現從初的履行政府出資方職責、獲取股權收益向作為社會(huì )資本方投資運營(yíng)區域城建項目的角色過(guò)渡和轉變。
（二）管理轉型路徑選擇
配合城投總體轉型與業(yè)務(wù)轉型目標的實(shí)現，遵循“專(zhuān)業(yè)化管理，集團化管控”的原則，通過(guò)高效的組織管控模式，形成高效運作的集團組織管理體系，有力保障轉型發(fā)展的戰略實(shí)施。管理轉型的路徑選擇確立如下:
（1）結合本輪國家推進(jìn)國有企業(yè)改革的要求，構建以管資本為主的國有資產(chǎn)監管體制。財政局作為實(shí)際出資人，應將資本投向、規范資本運作、提高資本回報作為監管重點(diǎn)，同時(shí)加強對城投的相關(guān)政策支持和發(fā)展服務(wù)。
（2）合理處理政府和市場(chǎng)、政府和公司的關(guān)系。先要穩妥解決高管領(lǐng)導的身份和待遇問(wèn)題，推行高管任期制、契約化管理，逐步實(shí)現去行政化。其次，政府公權力的行使要把握好尺度和界限，做到既不缺位，也不越位，賦予城投充分的決策自主權，規范"三重一大"(重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作)決策程序和制度。
（3）建立健全公司治理結構和組織架構。健全內部管理制度，完善內部控制體系，形成以重大事務(wù)決策制度、財務(wù)管理制度、融資管理制度、資金計劃控制制度、內部審計制度等為主要內容的較為完善的內部制度體系。
（4）實(shí)現對下屬子公司從單純合并報表到實(shí)質(zhì)管控的飛躍。很多城投公司通過(guò)資產(chǎn)整合重組實(shí)現了資產(chǎn)規模的迅速壯大，但只有實(shí)現對下屬子公司經(jīng)營(yíng)和財務(wù)的實(shí)質(zhì)管控，業(yè)務(wù)轉型之路才能得以成功實(shí)施。依據集權程度的不同，在公司母子公司管控方面，對不同的業(yè)務(wù)板塊采取或調整相應的集團管控模式進(jìn)行管理和規范。
（5）設立內部資金結算中心。通過(guò)委派財務(wù)經(jīng)理、設立資金結算中心等形式加強財務(wù)管理，對公司系統資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監控，以及時(shí)了解系統資金存量和資金流向。同時(shí)，在全系統推行了全面預算管理。此外，加強內部審計工作，建立公司系統內部審計制度，建立健全了下屬各單位的內審機構，構建內審網(wǎng)絡(luò )，實(shí)施了對有關(guān)單位領(lǐng)導干部離任審計、財務(wù)收支審計和重點(diǎn)工程跟蹤審計。
（6）建立差別化績(jì)效考核與薪酬體系。逐步建立分業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jì)考核與薪酬體系，完善激勵約束機制。根據行業(yè)標準、市場(chǎng)水平及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)設計薪酬與考核體系，采取有重點(diǎn)、差別化的薪酬績(jì)效考核政策，以此激發(fā)內部職工積極性和吸納外部有價(jià)值的員工的加入。加快實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，按照市場(chǎng)原則選拔或聘任職業(yè)經(jīng)理人。同時(shí)深化企業(yè)內部人員管理制度改革，逐步建立“內部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的競爭激勵機制。
（三）投融資轉型路徑選擇
《2016年中央政府工作報告》中提到的“深化投融資體制改革，繼續以市場(chǎng)化方式籌集專(zhuān)項建設基金，推動(dòng)地方政府融資平臺轉型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎設施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規?！?，這為地方政府投融資平臺融資渠道提供了新的方向。通過(guò)對新形勢下公司外部宏觀(guān)環(huán)境、內部投融資和資產(chǎn)財務(wù)狀況的分析，確立投融資轉型路徑選擇如下：
（1）通過(guò)股權轉讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會(huì )資本，積極運用PPP模式重點(diǎn)支持市縣鄉鎮一體化基礎設施和市政公用項目的建設與運營(yíng)。
（2）積極籌劃和設立政府引導型或項目融資型城建發(fā)展基金。廣泛吸引民間資本，發(fā)起設立產(chǎn)業(yè)投資基金，投資方向不限于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、區域開(kāi)發(fā)、先進(jìn)制造業(yè)、戰略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。
（3）積極探索在國家政策新要求下的與專(zhuān)業(yè)金融機構的融資合作模式，可通過(guò)與社會(huì )資本合作、發(fā)展擔保機構、村鎮銀行及小額貸款公司等，為當地中小微企業(yè)開(kāi)展融資服務(wù)。
（4）不斷培養和提升下屬子公司的融資能力。通過(guò)公司內部的業(yè)務(wù)重組和資源整合，打造下屬子公司核心業(yè)務(wù)板塊的專(zhuān)業(yè)化運作，以及通過(guò)有效的母子公司管控模式，不斷實(shí)現下屬單位資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和自我融資能力的提升。對于滿(mǎn)足融資條件的下屬單位，積極思考通過(guò)企業(yè)債券、中期票據、項目收益債、資產(chǎn)證券化、融資租賃等融資工具進(jìn)行融資。
（5）強化融資風(fēng)險控制。要制定科學(xué)的融資策略，要充分考慮融資成本、融資時(shí)機、融資方式、融資規模等一系列重要問(wèn)題，將融資風(fēng)險降到低。逐步建立各項債務(wù)監控和預警機制。
四、轉型發(fā)展風(fēng)險和應對措施
（一）政策風(fēng)險
平臺公司轉型是順應國家關(guān)于投融資體制改革、地方政府性債務(wù)管理、國有企業(yè)改革等政策的需要，因此，轉型發(fā)展的方向必須要保持與國家及地方政策導向的一致性，及時(shí)根據政策的變化進(jìn)行調整，明確可為與不可為，否則將面臨政策風(fēng)險而導致轉型失敗。
應對措施：（1）對平臺轉型涉及的相關(guān)政策進(jìn)行梳理，把握政策精髓，并隨時(shí)跟蹤政策動(dòng)向，以便對公司發(fā)展方向做出及時(shí)調整；（2）要爭取政府政策上的支持，減少轉型的阻力和壓力。
（二）資產(chǎn)整合風(fēng)險
平臺公司轉型過(guò)程中將會(huì )涉及到資產(chǎn)劃轉、置換、并購等，將面臨資產(chǎn)整合的風(fēng)險。對于市域范圍內的國有資產(chǎn)資源整合，由于涉及利益部門(mén)多，協(xié)調關(guān)系復雜，整合難度大，即使劃轉/置換成功，往往只是形式上的整合，平臺公司對下屬劃轉企業(yè)并無(wú)實(shí)質(zhì)管理權，多頭管理顯然不利于下屬企業(yè)及平臺公司的發(fā)展。對于并購重組的外部企業(yè)，重組后由于主客體在體制、文化等方面的不一致，可能導致并購企業(yè)員工喪失認同感，從而影響并購的效果。
應對措施：（1）在市政府層面給予大力支持，打破部門(mén)間的利益格局，在更高的層面主導和推動(dòng)城投的轉型；（2）根據下屬企業(yè)的類(lèi)型，設置不同的管控目標，對于短期內無(wú)法達到實(shí)質(zhì)控制的，設置過(guò)渡期解決事企交叉重合、人員資產(chǎn)部分等問(wèn)題；（3）對于外購企業(yè)，要及時(shí)溝通和融合，形成共同的文化觀(guān)和價(jià)值觀(guān)。
（三）企業(yè)定位風(fēng)險
平臺公司要實(shí)現轉型發(fā)展，必須要調整職能定位、拓展業(yè)務(wù)板塊、轉變運營(yíng)模式、創(chuàng )新盈利模式。城投原先作為地方政府融資平臺公司，其在當地基礎設施建設和市政公用業(yè)務(wù)較為成熟，但是要進(jìn)入新的市場(chǎng)領(lǐng)域或新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，新的企業(yè)形象和定位在較短時(shí)間內恐難以被社會(huì )公眾認，甚至難以被當地政府及公司管理層認可。
應對措施：（1）結合當地資源稟賦和發(fā)展機遇，充分利用特有的資源優(yōu)勢，布局業(yè)務(wù)板塊，實(shí)現產(chǎn)業(yè)鏈橫向/縱向拓展；（2）企業(yè)定位及業(yè)務(wù)發(fā)展規劃事先得到市政府及企業(yè)管理層的認可。
(四) 觀(guān)念轉變風(fēng)險
平臺公司從“融資導向”向“經(jīng)營(yíng)導向”轉化，這是公司管理層及所有員工需要轉變的觀(guān)念，如果大多數員工在理念上不能適應轉型的要求，那么轉型效果不可避免會(huì )受到影響。短期內員工對于轉型的重要性和必要性可能會(huì )有初步的認識，但真正梳理與企業(yè)戰略轉型向適應的全新理念，尚需一個(gè)過(guò)程。
應對措施：（1）短期內通過(guò)宣傳、教育、組織討論，引導員工觀(guān)念轉型；（2）長(cháng)期來(lái)說(shuō)，需要塑造全新的一種企業(yè)文化，以適應轉型發(fā)展的需要。
(五) 人力資源配置風(fēng)險
平臺公司轉型后的業(yè)務(wù)板塊、運營(yíng)模式、管理方式等較轉型前都有較大的差異，這就對人力資源的素質(zhì)提出了更高的要求，如果沒(méi)有良好的人員支撐，再好的戰略也是空談?，F有員工人數較多且結構單一，絕大多數員工面臨業(yè)務(wù)、技術(shù)、觀(guān)念等方面的挑戰，無(wú)法適應新業(yè)務(wù)拓展的需要。同時(shí)如果涉及下屬企業(yè)改制的，還將面臨著(zhù)員工安置風(fēng)險。
應對措施：（1）合理配置現有人員，做到“人盡其才”，并通過(guò)培訓、學(xué)習等提高員工綜合素質(zhì)；（2）通過(guò)市場(chǎng)化方式引進(jìn)人才，適應新業(yè)務(wù)發(fā)展的需要；（3）涉及企業(yè)改制的，需要妥善處理好員工安置問(wèn)題。
(六) 合規性風(fēng)險
平臺公司轉型發(fā)展中涉及的資產(chǎn)重組、企業(yè)改制、資本運作等，要嚴格按照相關(guān)的法律法規執行，否則將面臨法律風(fēng)險。同時(shí)，城投作為國有企業(yè)，還要符合國有資產(chǎn)管理相關(guān)規定，在國有資本退出中，要防范由于程序、制度執行不到位導致的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。
應對措施：（1）熟悉相關(guān)法律法規，按照規范程序操作；（2）與當地及上級政府保持溝通聯(lián)系，既要爭取政府及相關(guān)部門(mén)的支持，又要保持合法合規。